چرا قانون اساسی تاب اصلاح پالرمو در مجمع را ندارد

سیدمیلاد علوی - اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام روز گذشته بالاخره وارد فرایند بررسی پالرمو، یکی از 2 لایحه باقی‌مانده از 41 توصیه مورد تاکید گروه ویژه اقدام مالی موسوم به FATF برای خارج کردن نام ایران از لیست سیاه، شدند که البته ناتمام ماند.

مجید انصاری یکی از اعضای مجمع تشخیص، در تشریح آنچه در نشست مجمع گذشت، گفت که بررسی لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون مقابله با جرائم سازمان یافته فراملی به نشست بعدی مجمع تشخیص موکول شد چرا که کمیسیون‌های «حقوقی و قضایی» و «سیاسی و امنیتی» درباره پالرمو به جمع‌بندی نهایی نرسیده‌اند.

اما احمد توکلی، دیگر عضو مجمع تشخیص مصلحت، به ایسنا گفت که پالرمو در نشست مجمع تشخیص مصلحت نظام مطرح شد ولی از آنجا که اعضا به جمع‌بندی در این زمینه نرسیدند بنابراین بررسی این مسئله به نشستی دیگر موکول شد.

او همچنین گفت که مجمع تشخیص مصلحت نظام در نشستی فوق‌العاده روز چهارشنبه (سوم آبان ماه) دوباره پالرمو را بررسی می‌کنند.

این درحالی است که از امروز (یکشنبه، 30 دی ماه) تهران تنها 28 روز تا پایان مهلت 121 روزه گروه ویژه اقدام مالی برای تعیین تکلیف 4 لایحه‌یاصلاح قانون مبارزه با پولشویی، اصلاح قانون مبارزه با تروریسم، الحاق به کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم و الحاق به کنوانسیون مقابله با جرائم سازمان‌یافته فراملی فرصت دارد.

نشست بعدی FATF از 28 بهمن ماه تا سوم اسفند (17 تا 22 فوریه) در پاریس برگزار خواهد شد. تهران در طول این مدت دست از کار نکشیده و علاوه بر اصلاح قانون مبارزه با تروریسم که پیشتر به تصویب رسیده بود، لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی نیز با چاشنی اصلاح در مجمع تشخیص مصلحت نظام را نیز تصویب کرد. لایحه الحاق به کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم که یکی از جنجالی‌ترین و مهم‌ترین توصیه‌های FATF محسوب می‌شود نیز هم‌اکنون در مجلس شورای اسلامی در دست بررسی است.

مجمع تشخیص مصلحت نظام در نشست پانزدهم دی ماه خود با شش اصلاح، لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی را به تصویب رساند (اینجا را بخوانید) و همین مسئله باردیگر با اعتراض اهالی حقوق و نمایندگان مجلس شورای اسلامی مواجه شد.

مخالفان معتقدند که قانون اساسی در هیچ کدام از اصول مرتبط با مجمع تشخیص مصلحت نظام اجازه اصلاح لوایح مصوب مجلس را به این مجمع نداده است بلکه تاکید شده است که مجلس شورای اسلامی یگانه ارگان دارای حق قانون‌گذاری در کشور است.

به نظر می‌رسد اگر پالرمو از مجمع تشخیص مصلحت نظام با موفقیت عبور کند و تصویب شود، بار دیگر شاهد اصلاحاتی خواهد بود کمااینکه آیت‌الله صادق آملی لاریجانی که اخیرا به ریاست مجمع تشخیص مصلحت نظام منصوب شده است در اظهاراتی که شبکه یک صداوسیما آن را منتشر کرد، درباره پالرمو می‌گوید: «مجمع تشخیص پس از اعلام نظر شورای نگهبان در نامه‌ خود اشکالاتی بر این لایحه وارد کرده که از جمله آن مبهم بودن حق تحفظ و شروط ایران برای پیوستن به این کنوانسیون است. در نامه دوم هیات نظارت به صورت قطعی ذکر شده است که این شروط معتبر نیست ولی ما سندی برای عدم اعتبار و اعتبار این شروط پیدا نکردیم. خوب است در این زمینه بحث شود و آقایان متوجه جوانب موضوع باشند.»

بعد از این اظهارات حشمت‌الله فلاحت‌پیشه، رئیس کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس تاکید کرد که مجمع تشخیص مصلحت نظام در بررسی پالرمو نباید وارد فضای اصلاح مصوبه مجلس شود و باید بین نظر مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان یکی را انتخاب کند.

فراز و فرودهای مذکور یک سوال را در ذهن ایجاد می‌کند، اصلاح مصوبه مجلس شورای اسلامی درباره لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی به کنوانسیون بین‌المللی مقابله با جرائم سازمان یافته فراملی موسوم به پالرمو و به طور کلی سایر موارد اختلافی بین شورای نگهبان و قوه‌مقننه از منظر قانون اساسی چه حکمی دارد؟

برای پاسخ به این سوال به سراغ علی اکبر گرجی ، استاد حقوق عمومی دانشگاه شهید بهشتی، معاون پژوهشی رئیس انجمن حقوق اساسی ایران و معاون پیگیری اجرای قانون اساسی معاون حقوقی رئیس‌جمهوری رفتیم که متن این پرسش و پاسخ را در زیر می‌خوانید:

«قانون اساسی نقش داوری برای مجمع تشخیص درنظر گرفته است»

بعد از تصویب با اصلاح لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی در مجمع تشخیص مصلحت نظام، انتقادات بسیاری از این باب به مجمع شد که در قانون اساسی اختیار قانون‌گذاری و اصلاح مصوبات مجلس به مجمع تشخیص مصلحت نظام داده نشده است، به نظر می‌رسد لایحه پالرمو نیز در صورت تصویب با اصلاحاتی مواجه شود، سوال اینجاست که قانون اساسی فارغ از جناح‌بندی‌های سیاسی در این زمینه چه نظری دارد؟

مجمع تشخیص مصلحت نظام مطابق رویکردی که در قانون اساسی برای آن در نظر گرفته شده است یک نهاد داوری بیش نیست به تعبیر دیگر مجمع تشخیص مصلحت در مواردی که بین شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی درباره مصوبات اختلافاتی رخ می‌دهد و تبدیل شدن یک مصوبه به قانون به واسطه آن اختلاف در هاله‌ای از ابهام قرار می‌گیرد، مجمع تشخیص مصلحت نظام صرفا صلاحیت آن را دارد که نظر یکی از این دو نهاد را در چهارچوب مصلحت عمومی تایید کند.

بنابراین مجمع تشخیص مصلحت نظام در این حوزه و بر اساس قانون اساسی هیچ‌گونه صلاحیتی برای دخل و تصرف در امر قانون‌گذاری ندارد.

تنها موردی که در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به مجمع تشخیص مصلحت نظام ممکن است صلاحیت مداخله در حوزه قانون‌گذاری را داده باشد، بند هشتم اصل 110 قانون اساسی درباره معضلات نظام است که این حالت نیز از منظر و دیدگاه حقوق اساسی مطرود، ناروا و غیر مجاز است.

«مجمع تشخیص انحصار قانون‌گذاری را از مجلس نگیرد»

دلیل این مسئله چیست؟

ناروا بودن این مسئله نیز از آن منظر است که در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اجازه و شایستگی حل معضلات نظام، صرفا و صرفا به مقام رهبری واگذار شده است.

رهبری نیز بعد از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام، بن‌بست ایجاد شده در نظام سیاسی را بازخواهند کرد.

بنابراین استناد مجمع تشخیص مصلحت نظام به مفهوم معضلات نظام برای مداخله در امر قانون‌گذاری نیز نامعقول و خلاف نص صریح قانون اساسی است.

مجمع تشخیص مصلحت نظام نباید در امری که به صراحت در تناقض مستقیم با روح و مُر قانون اساسی است و با فلسفه جمهوری اسلامی که مجلس شورای اسلامی را در راس امور می‌داند، مخالفت دارد، وارد شود بدین معنا که نباید مجمع تشخیص مصلحت نظام حوزه فعالیت‌های خود را به گونه‌ای تعیین کند که انحصار قانون‌گذاری را از مجلس شورای اسلامی بگیرد.

برخی اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام در این زمینه معتقدند که رهبر انقلاب اختیارات نظارتی خود را به این مجمع و هیات عالی نظارت آن تفویض کرده‌اند، این استناد اساسا تغییری در گفته‌های فوق شما ایجاد می‌کند؟

اگر بخواهم صریح صحبت کنم، باید بگویم که به نظر من، متناقض‌ترین استدلال همین استدلالی است که اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام در زمینه اقدامات خود انجام می‌دهند.

«نظارت به معنای دخالت در قانون‌گذاری نیست»

نظارت هرگز به معنای دخالت در حوزه قانون‌گذاری و اجرای آن نیست. هنگامی که مجمع تشخیص مصلحت نظام درصدد اصلاح یک مصوبه برآمده است و بعد از اصلاح مصوبه مجلس را تصویب می‌کند در حقیقت مصوبه را دچار تغییر می‌کند و این دقیقا به معنای قانون‌گذاری یا در عبارتی بهتر مداخله در امر قانون‌گذاری کشور است که منحصرا در قانون اساسی بر عهده مجلس شورای اسلامی گذاشته شده است.

پس به همین دلیل هرگونه توسعه یا تضییع قلمرو حکم و قانون از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام مغایرت صریح با قانون اساسی جمهوری اسلامی و مبانی این نظام دارد.

به نظر من، علاوه بر این مغایرت صریح با قانون اساسی، اقدام مجمع تشخیص مصلحت نظام به تدریج حرمت قانون اساسی را مخدوش خواهد کرد و در بلندمدت نتیجه‌ای جز زیان برای جامعه و جمهوری اسلامی به همراه نخواهد داشت.

از یک سو، برخی اعضای مجمع معتقدند که در آیین‌نامه جدید مجمع تشخیص مصلحت نظام این مسئله ذکر شده است و از سوی دیگر این اتفاق یعنی اصلاح مصوبات مجلس سالهاست در مجمع اتفاق می‌افتد و بیشتر به یک عرف اساسی تبدیل شده است؛ این عرف اساسی بازهم نمی‌تواند تغییری در حق قانون‌گذاری مجمع تشخیص مصحلت نظام در قانون اساسی ایجاد کند؟ هیچ آیین‌نامه‌ای نمی‌تواند قوانین عادی یک کشور را مورد تعرض قرار دهد و در حقیقت با آن متناقض باشد چه برسد به قانون مادر یک کشور یعنی قانون اساسی که همه دستگاه‌ها و ارکان یک نظام موجودیت و اعتبار خود را از آن گرفته‌اند.

یک نکته را اینجا به شما بگویم که بین حقوق‌دانان در مورد صلاحیت دستگاه‌هایی مثل مجمع تشخیص مصلحت نظام برای آیین‌نامه نویسی اختلافات بسیار جدی وجود دارد ولی اگر بپذیریم این دستگاه صلاحیت آیین‌نامه‌نویسی را دارد، آیین‌نامه‌های نهادهایی مانند مجمع تشخیص مصلحت نظام و تک‌تک مفاد آن باید در چهارچوب منطوق اصول قانون اساسی باشد.

این داستان توسعه صلاحیت‌ها، از سوی هر کدام از نهادها در جمهوری اسلامی که اتفاق بیفتد، آسیب‌های بسیار ویرانگری به بنیان‌های جمهوری اسلامی وارد خواهد کرد و در نهایت منتهی به بی‌اعتمادی مردم و بی‌اعتباری قانون اساسی خواهد شد کمااینکه هم‌اکنون نیز تا حدی این مسئله در حال رخ دادن است و باید هرچه سریعتر در مقابل آن ایستادگی کرد.

«اگر مجمع صلاحیت بیشتری برای خود قائل است، قانون اساسی را اصلاح کند»

اگر مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان رهبری، شورای نگهبان . دیگر نهادها صلاحیت بیشتری برای خود قائل هستند باید دست به اصلاح قانون اساسی بزنند و تا زمانی که این مسئله محقق نشده است، از هرگونه نقض کوچک یا بزرگ قانون اساسی بپرهیزند.

من به عنوان یک حقوق‌دان و دلسوز نظام جمهوری اسلامی می‌گویم که وقت آن رسیده است که همه ما، همه دستگاه‌ها و مسئولان جمهوری اسلامی به قانون اساسی بازگردیم. من در این زمینه یک حسرت را همیشه با خود همراه دارم.

چه حسرتی؟

اینکه ای کاش آن زمانی که امام خمینی (ره) در اواخر حیات خود ندای بازگشت به قانون اساسی را سرداده بودند، این اتفاق و این سخن گرانبها جدی گرفته می‌شد و با هرگونه قانون‌شکنی و قانون‌گذاری آشکار و پنهان مقابله و مبارزه بسیار جدی و قاطع صورت می‌گرفت. ما امروز با کمال تاسف ملاحظه می‌کنیم که برخی از نهادها صراحتا هیچ‌گونه مبنایی در قانون اساسی ندارند و این واقعا عجیب است.

مجمع تشخیص که در قانون اساسی جایگاهی مشخص دارد.

بله قطعا ولی نهادهایی مثل مجمع تشخیص مصلحت نظام یا شورای نگهبان نیز که مبنای تاسیس آنان قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است، گاهی وسوسه‌ توسعه حدود اختیارات آنان را می‌گیرد و در واقع با این وسوسه اقداماتی را برای گسترش حوزه اختیارات خود انجام می‌دهند.

«نباید پای خود را از منطوق قانون اساسی فراتر بگذاریم»

نتیجه این اقدامات به زعم شما وسوسه‌گونه چیست؟

به زعم من، آسیب‌های این قبیل مسائل در جامعه بسیار زیاد خواهد بود ولی آسیب اساسی در این زمینه به خود قانون اساسی، به نهاد رهبری و نظام جمهوری اسلامی و به ویژه ملت شریف ایران وارد خواهد شد.

به همین دلیل ما در این وضع که به گمانم وضع آشفته‌ای است و نظام جمهوری اسلامی و مردم با مشکلات قابل توجهی از داخل و خارج دست و پنجه نرم می‌کنند، باید نهایت تلاش خود را به کاربگیریم تا ذره‌ای پای خود را از منطوق قانون اساسی فراتر نگذاریم.

همین امروز هم با اتکا به نظرات کارشناسان و جامعه‌شناسان باید گفت که بسیاری از اعتمادها سلب شده است بنابراین هرچقدر که رفتارهای فراقانونی بیشتر انجام شود، اعتبار قانون‌گرایی و حرمت قانون اساسی در جامعه ما کمتر خواهد شد و این مسئله در نهایت به ضرر جامعه و نظام تمام می‌شود بنابراین بهتر است که همه به سمت قانون‌اساسی و اجرای کامل آن بازگردیم.

«قانون اساسی در وضع فعلی تاب تفسیر مجمع تشخیص مصلحت نظام را ندارد »

علی لاریجانی، رئیس‌مجلس شورای اسلامی، نیز پیشتر و در جریان نشست مطبوعاتی خود تاکید کرده بود که «صلاحیت قانون‌گذاری در جمهوری اسلامی صرفا بر عهده مجلس شورای اسلامی است» می‌توان به این نتیجه رسید که حداقل در چهارچوب اصول قانون اساسی اصلاح مصوبات مجلس توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام پیش‌بینی نشده است.

نکته قابل توجه اینجاست که گرجی در اظهارات خود بر لزوم اصلاح قانون اساسی برای قانونی شدن اقدامات مجمع تشخیص مصلحت نظام سخن می‌گوید، موضوعی که پیش از او علی مطهری، نایب رئیس دوم مجلس شورای اسلامی نیز از آن سخن گفته و تاکید کرده بود «ادامه این رویه توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام و هیات عالی نظارت آنان بدون تغییر قانون اساسی امکان اجرا شدن ندارد.»

حسین میرمحمد صادقی، معاون قوانین رئیس‌مجلس شورای اسلامی نیز در گفت‌و‌گوی خود با پانا بر این امر تاکید کرده بود. (اینجا بخوانید) او نیز که جزء حقوق‌دانان نام‌آشنای کشورمان محسوب می‌شود گفته بود که «قانون اساسی در وضع فعلی تاب تفسیر مجمع تشخیص مصلحت نظام را ندارد».

معاون قوانین رئیس مجلس شورای اسلامی در جریان گفت‌و‌گوی مذکور بر لزوم بازگشت همه دستگاه‌ها و نهادها به قانون اساسی تاکید کرده بود. موضوعی که معاون پیگیری اجرای قانون اساسی معاون حقوقی رئیس‌جمهوری نیز در فوق بر آن تاکید کرده است.

با این حال باید دید سرنوشت اعتراض حقوق‌دانان به رویه مجمع تشخیص مصلحت نظام در دوران ریاست جدید چگونه خواهد شد. او پیشتر بر لزوم اصلاح برخی رویه‌های ایجاد‌شده تاکید کرده بود.