محبوبین دیروز، ناکامان امروز

اما پیروزی در انتخابات یک مساله است و اداره شهر مساله‌ای دیگر. اقبال بلند اصلاح‌طلبان پیش از این آنها را در سال ۱۳۷۷ به کرسی‌های خیابان بهشت رسانده بود، اما آنها به عللی مانند اختلافات درونی و انتخاب‌های بد، حتی نتوانستند دوره چهار ساله حضور در شورای شهر را به پایان ببرند. عملکرد آنها آن‌قدر بد بود که در دوره دوم با سرخوردگی بدنه اجتماعی حامی این جریان و درنتیجه پرهیز از مشارکت در انتخابات شورای شهر، اصلاح‌طلبان، مفت و آسان، کلید ساختمان شورای شهر را به مدت ۱۴ سال به‌دست رقیب دادند. اصلاح‌طلبان که انتخاب‌شان در پست‌های سیاسی بیشتر به سبب ترس انداختن به جان رای‌دهندگان از رقیب است تا داشتن برنامه‌ای درست و حسابی برای سیاست‌ورزی، باید از این تجربه درس می‌گرفتند و از تکرار اشتباهات گذشته پرهیز می‌کردند، اما گویی آنها از روزگار نمی‌آموزند و بار دیگر شواهد از یک دوره نه چندان موفق از حضور اصلاح‌طلبان در شورای شهر حکایت می‌کنند.

در این نوشتار قصد مرور بر کارنامه عملکرد شورای دوره پنجم شهر تهران را داریم و بر نقاط ضعف تمرکز می‌کنیم. ابزار ارزیابی ما دو مدل خواهد بود. مدل اول براساس وظایف قانونی شورای شهر است و مدل دوم از رویکرد «حکمرانی شهری خوب» الهام می‌گیرد. این دو مدل مکمل خواهند بود. مدل اول را می‌توان همان رویکرد سنتی «اداره امور شهر» دانست که از اوایل دهه 1330 یعنی زمان تصویب قانون شهرداری به بعد تغییر چندانی نکرده و کلیت قانون شوراهای کشوری هم مبتنی بر همان رویکرد است. در این مدل انتظارات از شوراها در حد انتخاب فردی مناسب برای شهردار و انجام وظایف سنتی چون نظارت، مقررات‌گذاری، هماهنگی و همکاری است. انجام صحیح همین چند وظیفه می‌تواند به منزله صدور نمره قبولی برای آنها در قالب این مدل باشد.

از سوی دیگر، چالش‌های جهانی شهری چون افزایش فقر و ناامنی، الگوهای شهری ناپایدار و ظرفیت اجرایی محدود حکومت‌های محلی سبب تدوین رویکرد جدید «حکمرانی شهری خوب» شده است که نقش مقامات محلی را از اداره‌کننده صرف شهر به جایگاه توانمندسازها ارتقا می‌دهد، اما مساله شورای شهر تهران این است که حتی در چارچوب همان مدل سنتی هم عملکرد قابل دفاعی ندارد. خوب است به انتظارات این مدل از شوراها نگاهی بیندازیم. براساس ماده 80 قانون شوراها، آنها نخستین و مهم‌ترین وظیفه‌ای که دارند انتخاب شهردار است. عملکرد شورای شهر تهران نشان می‌دهد که در انتخابشان، دقت لازم را نداشتند. ایفای وظایف شهرداری در نظام مدیریت شهری ایران نیازمند افرادی است با اندیشه‌ای وسیع در اداره شهر، مقبولیت سیاسی و اجتماعی، پویایی، تحرک و کم‌حاشیه بودن. انتخاب افرادی در انتهای مسیر حرفه‌ای و گرفتار حاشیه، اشتباهی بود که شورای شهری‌ها دوبار مرتکب شدند و هزینه آن را با نارضایتی عمومی ناشی از بی‌ثباتی و تزلزل ثبات اداره شهرداری و کاهش مقبولیت اجتماعی پرداختند. ایفای وظایف دیگر شورای شهر که به‌طور خلاصه می‌توان مهم‌ترین آنها را چنین برشمرد: مطالعه نیازهای شهر و تهیه برنامه‌های بهبود، مقررات‌گذاری، نظارت، تصویب طرح‌ها، تشویق و ترغیب سرمایه‌گذاری و افزایش مشارکت مردم نیازمند یک دستور کار سیاسی- اداری از پیش اندیشیده شده، منسجم و شفاف است که شورای شهری‌ها فاقد آن بودند. این مشکل به نحوه لیست بستن برای انتخابات بازمی‌گشت که انتخاب افراد نه براساس پلان سیاسی مشخص، بلکه براساس بده-‌بستان‌های سیاسی میان تشکیلات اصلاح‌طلب انجام شد و در نهایت سوای چند استثنا، افرادی به صندلی‌های شورا رسیدند که نمی‌دانستند باید در این جایگاه چه کاری انجام دهند. عضویت در شورای شهری چون تهران برای کارآموزی نیست، قرار نیست تازه‌کارها یا بازنشسته‌ها با آزمایش و خطا در میدان وسیع مدیریت شهری کسب تجربه کنند. در سازمانی که با زندگی روزمره مردم سروکار دارد، در نزد افکار عمومی چندان خوشنام نیست و منابع چندانی هم برای اداره تشکیلات عریض و طویلش ندارد، چنین انتخابی نتیجه‌اش از پیش مشخص است: نداشتن هدف‌های روشن، نبود پیوندهای محله‌ای و پراکندگی فعالیت‌ها. اینها بخشی از مسائلی بود که در جریان عملکرد اعضای شورای شهر آشکار شد. چنین عملکرد ضعیفی سبب شد تا اعتبار سیاسی ناشی از آرای زیاد به اعضای شورا به تدریج روند نزولی طی کند. واقعیت این است که رابطه‌ای نزدیک میان عملکرد و مقبولیت در سطح سازمان‌های اجرایی وجود دارد. عملکرد خوب بازیگران سیاسی موجب افزایش مقبولیت و عملکرد بد موجب کاهش آن خواهد شد. چنین اتفاقی بدون پیامد نیست و کمترین پیامد آن کاهش وزن سیاسی نهاد و بازیگران آن است. در چنین وضعی نهادهای دیگر و مشخصا دولت که تنظیم رابطه آنها با شورای شهر تهران براساس مقبولیت اجتماعی و وزن سیاسی صورت می‌گیرد، دیگر چندان وقعی به مسائل و درخواست‌های مدیریت شهری نخواهند گذاشت و حتی در صورت تعارض منافع، به راحتی شهردار را که اعتبارش به جای رای مستقیم مردم از شورای شهر می‌آید، از شرکت در جلسات هیات دولت منع و پایتخت را از داشتن صدایی در بالاترین سطح اداری محروم می‌کنند.

تحقق مدل حکمرانی شهری خوب هم نیازمند شرایطی است که متاسفانه با توجه به نوع فرهنگ سیاسی ایران نمی‌توان امید چندانی به تحقق آن داشت. یکی از پیش‌شرط‌ها داشتن فهم دقیق از مسائل حکمرانی به‌ویژه محیط ملی است که در آنها نهادهای مختلف مشغول بازیگری هستند. این فهم باید منجر به یک دستور کار سیاسی برای رفع موانع توسعه شهری با تاکید بر اصلاحات نهادی شود. مدیریت شهری نمی‌تواند برای حل مسائل بنیادی شهر مانند رفع نابرابری، مشارکت همگانی، خدمات‌رسانی مطلوب و داشتن منابع مالی پایدار کاری بکند، اگر از اختیارات کامل برخوردار نباشد. از طرفی اگر نتواند مشارکت جامعه مدنی به‌ویژه گروه‌هایی چون زنان و جوانان را در طراحی، اجرا و نظارت بر اولویت‌های محلی جلب کند، به اهداف عمومی نخواهد رسید. با وجود آنکه پنج دوره از انتخابات شورا‌های شهر در کشور برگزار شده است، اما هنوز مدیریت شهری مسوولیت کاملی نسبت به شهر ندارد و نمی‌تواند برای حل مسائل مردم در حوزه‌های مسکن، ایمنی، آب سالم، بهداشت، سلامتی، آموزش، تغذیه، اشتغال و در یک جمله حقوق شهری کاری بکند. جریان‌های سیاسی در هنگام انتخابات با دادن شعارهای کلی و در چارچوب حکمرانی رفاهی-توزیعی وعده می‌دهند، اما به سبب وضعیت ساختاری، اشتباهات راهبردی و منفعت‌طلبی‌های جناحی از تحقق آن باز می‌مانند. از میان شاخص‌های حکمرانی شهری خوب فقط به وضعیت مشارکت در شهر تهران نگاهی می‌اندازیم و به شورایاری‌های محله توجه می‌کنیم. انتظار این بود که در دوره اداره مدیریت شهری به‌دست اصلاح‌طلبان جایگاه این تشکل‌های محله‌ای ارتقا یابد و با برطرف کردن موانع قانونی- اداری فعالیت آنها، ظرفیت مشارکت مردم در سطح محله افزایش یابد. اما برخلاف انتظار کار چندانی در این زمینه انجام نشد و حتی امکان برگزاری انتخابات این تشکل‌ها از میان رفت. از شورای شهر گرفتار در مسائل عادی دیگر نمی‌توان انتظار داشت تا مسائل مهم‌تر و بزرگ‌تری چون ضرورت اداره منطقه‌ای کلان‌شهر تهران را حل‌وفصل کند و ظرفیت‌های مدیریت شهری را افزایش دهد. یک نکته ساختاری هم باید گوشزد شود و آن مدل شیوه نامناسب اداره تهران است که بر مدل «شورای قوی- شهردار ضعیف» استوار است. تجربه‌های جهانی نشان می‌دهد عموم کلان‌شهرهای دنیا براساس مدل «شورای قوی- شهردار قوی» اداره می‌شوند و در این مدل شهردار با رای مستقیم مردم انتخاب شده و به سبب وزن سیاسی قابل‌توجه از توان بیشتری برای اداره امور شهرداری برخوردار می‌شود. اما در مدل کنونی که در تهران داریم، قوت شهردار نه به سبب جایگاه ساختاری او بلکه به میزان وابستگی‌های او به کانون‌های قدرت داخل و بیرون از شورا یا شخصیت سیاسی‌اش بستگی دارد. بازیگران اصلی شورای شهر فعلی هم با درک همین مساله، عموما گرایش به انتخاب افرادی داشتند که نسبت به آنها اطاعت‌پذیر بوده و حرف‌شنوی داشته باشند. چنین رویکردی اگرچه به سود منافع فردی یا جناحی است، اما به درد اداره شهری نیازمند به شهردار قوی نمی‌خورد.

جامعه‌شناس شهری

منبع :‌دنیای اقتصاد